For andre gang på bare tre måneder har regjeringen lidt nederlag i en sak for Høyesterett i plenum. Denne gangen var det deler av en forskrift som satt til side ved hjelp av den eksotiske bestemmelsen i Grunnloven § 106.
Stridens kjerne var det statlig eide Opplysningsvesenets fond, som er en av de største grunneierne i landet. De forvalter store deler av landets kirkeeiendom, deriblant 8 500 festetomter. Fondet har klare likhetstrekk med en stiftelse ved at fondets verdier og avkastning skal tilgodese kirkelige formål.
(Opprinnelig trykket i Stud.Jur. 4/2010.)
Forskrift til besvær
I 2007 ble det ved forskrift bestemt at alle statlige fond som eide festetomter skulle la festerne få innløse sine tomter til gunstigere vilkår enn det som følger av overgangsreglene i tomtefesteloven. For Opplysningsvesenets fond betydde dette et potensielt inntektstap på godt over en milliard kroner.
Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) bestemte seg for å utfordre denne forskriften i retten på vegne av Opplysningsvesenets fond. I desember 2008 tok de ut søksmål mot staten, med krav om at forskriften skulle kjennes ugyldig som stridende mot Grunnloven § 106. KA vant i tingretten, og staten anket saken direkte inn for Høyesterett.
Rettskildemessig tomrom
Ordlyden i § 106 ga liten veiledning; «Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme». Innholdet i bestemmelsen har heller ikke blitt presisert i rettspraksis tidligere. For, til forskjell fra Grunnloven §§ 97 og 105, har § 106 aldri tidligere blitt påberopt direkte for Høyesterett.
For å fastlegge innholdet av Grunnloven § 106 benytter Høyesterett seg av en totrinns prosedyre. Først ser retten på hvordan bestemmelsen ble forstått av riksforsamlingen i 1814. Deretter undersøker de i hvilken grad de øverste statsorganene gjennom nesten 200 års praksis har presisert og endret innholdet i § 106. Ved den nærmere vurderingen av disse punktene delte Høyesterett seg i et flertall på ni dommere, og et mindretall på fire dommere.
Hva mente riksforsamlingen?
I mangel av vanlige forarbeider er det naturligvis vanskelig å si med sikkerhet hva grunnlovens fedre mente med bestemmelsen i § 106. Flertallet gikk allikevel grundig og til verks i de historiske kildene. Både de forskjellige private grunnlovsforslagene, nedtegnelsene fra riksforsamlingens debatter, og deler av Kong Christian Fredriks dagbok fra maidagene i 1814 blir tillagt vekt i dette rettskildemessige vakuumet.
Etter flertallets oppfatning trekker disse historiske kildene i retning av at riksforsamlingen ønsket å forby alle inngrep i Opplysningsvesenets fond. Fondet skulle, som førstvoterende slår fast, være en «formålsbundet formuesmasse».
Forskjeller og likheter
Flertallet blir derfor nødt til å gjennomgå forvaltnings- og lovgivningspraksis i tilknytning til Opplysningsvesenets fond de siste 200 år. Spesielt lovgivningspraksisen blir tillagt stor vekt, og førstvoterende uttaler i sin sammenfatning av denne praksisen at lovgiver konsekvent har «fastholdt det standpunkt at kapitalen skal sikres og at det må sørges for en rimelig avkastning av verdiene». De tre dommerne som utgjør hovedfraksjonen i mindretallet ser noe annerledes på kildene, og konkluderer med at § 106 bare innebærer et krav om at forvaltningen må være «forsvarlig».
Det er ikke helt enkelt å se forskjellen mellom disse to vurderingsnormene i sin abstrakte form. Når de anvendes på det foreliggende faktum kommer imidlertid forskjellene frem. For flertallet var forskriftens systematiske omdisponering av «betydelige deler av fondets formue» tilstrekkelig for å konstantere at § 106 var overtrådt.
De tre dommerne i mindretallet la større vekt på de økonomiske realitetene forskriften innebar. Reelt sett førte den til at verdistigning som følge av fallet i pengeverdien tilfalt fondet som grunneier, mens verdistigning som skyldes økning i tomteprisene ut over dette tilfalt festerne. Forskriften la altså opp til en deling av verdistigningen mellom fester og grunneier, som i deres øyne var en rimelig løsning av interessekonflikten mellom grunneier og fester.
Et annet moment denne fraksjonen tilla mye vekt var de store endringene i fondets oppgaver siden 1814. De fleste av de opprinnelige oppgavene, blant annet det økonomiske ansvaret for skolevesenet og universitetene, har falt bort. Fondet dekker heller ikke mer enn en mindre andel av utgiftene til statskirken. Siden fondet av denne grunn er en mer integrert del av statens finanser måtte dette i følge de tre dommerne i mindretallet også bety at staten stod friere i forhold til Grunnloven § 106.
En annen innfallsvinkel
Dommer Endresen hadde et syn på saken som avvek fra begge de andre fraksjonene. Han var enig i mindretallet i resultatet, men begrunnelsen avvek ganske kraftig fra de øvrige dommerne. Hans konklusjon var at § 106 ikke kunne opprettholdes som en skranke for Stortingets lovgivningsmyndighet.
Begrunnelsen for dette standpunktet er omfattende. Den er dessuten delt opp i flere delvis uavhengige deler, som fører frem til samme konklusjon. Å «stive opp» et votum ved å bruke flere alternative begrunnelser kan enten virke overbevisende eller vaklende. Dommer Endresen sitt votum ender dessverre opp i sistnevnte kategori. De gode poengene drukner ofte i den uklare disposisjonen, og får votumet til å fremstå tannløst.
Vekten av Stortingets syn
Et noe uavklart punkt ved tolkningen av grunnlovsbestemmelser er vekten av Stortingets egen vurdering av spørsmålet om motstrid. Flertallet bidrar langt på vei til å kaste lys på denne uklarheten. Ifølge dem er det bare i «tvilstilfelle» at Høyesterett er forpliktet til å følge lovgivers syn. Og det er ikke nok at innholdet av en grunnlovsbestemmelse er litt uklar. Det må foreligge «kvalifisert tvil» for at Stortingets syn skal ha avgjørende vekt.
Kontrasten til mindretallet er påfallende. De tillegger Stortingets oppfatning stor vekt alene fordi den er grundig og oppfyller «de kvalitetskrav som må stilles». Vekten av Stortingets syn er for dem en tungtveiende rettskildefaktor uavhengig av det øvrige rettskildebildet.
Flertallets klare uttalelser om vekten av Stortingets tolkning innebærer et avvik fra eldre Høyesterettspraksis. Det er imidlertid ikke snakk om drastiske endringer, men snarere en skrittvis utvikling i tråd med Høyesterettspraksis den senere tid. Her ligger kanskje også noe av forklaringen på at regjeringen bommet ved sin vurdering av om det forelå grunnlovsstrid – lovgivers kart passer ikke med dette rettskildemessig endrede terrenget.
