I forrige nummer av Stud.Jur. [altså: forrige blogginnlegg] skrev jeg om opprøret i Libya, og FN Sikkerhetsråds resolusjon 1970. Siden den gang har Sikkerhetsrådet tatt ytterligere grep, og vedtok 17. mars en ny resolusjon som autoriserer det internasjonale samfunn til å bruke makt for å beskytte sivile i Libya.
(Artikkelen er tidligere publisert i Stud.Jur. nr. 3/2011).
Det var ikke rent lite tautrekking som måtte til før Sikkerhetsrådet vedtok å opprette en såkalt flyforbudssone i Libya. Både Kina og Russland flagget tidlig at de vurderte å bruke sin vetorett. Forhandlingene dro ut, og lenge opprørerne så ut til å vinne kampen uten internasjonal hjelp var mulighetene for å få til en flyforbudssone små. Men når hellet snudde for opprørerne kom temaet for alvor på banen igjen.
Den kjølige holdningen til en vestlig intervensjon i nok et arabisk land ble først tinet av den Arabiske Liga. De ba den 12. mars Sikkerhetsrådet om å etablere en flyforbudssone over Libysk luftrom. Til tross for denne godkjennelsen fra araberlandenes regionale organisasjon var forhandlingsklimaet tøft. Land som Russland, Kina, Tyskland og Brasil kviet seg fortsatt.
Når situasjonen etterhvert var i ferd med å bli håpløs for opprørerne på bakken samlet Sikkerhetsrådet seg til slutt om resolusjon 1973, med 10 mot 5 stemmer. På dette tidspunktet stod Gaddafis styrker kun få kilometer fra Benghazi. I ettertid er det antatt at byen ville falt bare en dag eller to senere, om ikke det hadde vært for verdenssamfunnets intervensjon.
Den Arabiske Ligas forarbeid speiles i resolusjonens tekst, hvor de trekkes frem som en viktig støttespiller. Statene som håndhever flyforbudssonen pålegges å rapportere til både FNs generalsekretær og den Arabiske Liga. Videre har Ligaen sammen med FNs Generalsekretær ansvar for koordinere håndhevelsen av flyforbudssonen. Disse eksemplene viser tydelig er tydelig at Sikkerhetsrådet har følt et sterkt behov for å legitimere aksjonen gjennom å involvere araberlandene.
Flyforbudssonen blir opprettet
Hovedformålet med resolusjon 1973 er å tvinge frem en våpenhvile i Libya, og få slutt på volden mot sivile. Fjerning av Gaddafi som statsleder er med andre ord ikke noe uttalt mål for FN-resolusjonen. Det begrensede formålet gjennomsyrer resolusjonens operative bestemmelser.
Det sentrale virkemiddelet for å realisere resolusjonens formål er opprettelsen av flyforbudssonen. I operativt avsnitt 6-7 i resolusjonen slår Sikkerhetsrådet kort og godt fast at det er forbudt å fly i Libysk luftrom. Videre legger de til i operativt avsnitt 8 at FNs medlemsstater ta i bruk «all necessary measures» for å håndheve denne flyforbudssonen. Formuleringen innebærer at medlemsstatene er autorisert til å bruke makt for å håndheve forbudssonen.
I praksis vil håndhevelsen av en flyforbudssone vanligvis innebære en betydelig militær inngripen. Som forventet respekterte ikke Gaddafi-regimet forbudet. De allierte maktene, med Storbritannia og USA i spissen, satte derfor i gang en kampanje for å ødelegge Gaddafis luftstyrker. Alle libyske luftfartøyer som trosset forbudet ble skutt ned, og flyplasser ødelagt. Dessuten ble alt Libysk luftforsvar uskadeliggjort slik at de allierte styrkene fritt kunne patruljere og overvåke Libyas luftrom.
Videreføring av resolusjon 1970
I tillegg til flyforbudssonen inneholder resolusjon 1973 også en rekke andre tiltak. For det første videreføres og styrkes sanksjonene som ble etablert i den tidligere resolusjon 1970. En rekke nye personer har blitt underlagt reiseforbud, herunder enkelte som antas å ha rekruttert leiesoldater på vegne av Gaddafi.
For det andre styrkes våpenembargoen ved at FNs medlemsstater i operativt avsnitt 13 får autorisasjon til å inspisere skip på vei til Libya som befinner seg i en stats territorialfarvann eller internasjonalt farvann. Denne delen av resolusjonen står i direkte motstrid til havrettskonvensjonens artikkel 87 om havets frihet. Rangordningsregelen i FN-charteret artikkel 103, som også gjelder for Sikkerhetsrådsresolusjoner, innebærer imidlertid at resolusjon 1973 går foran havrettskonvensjonen. Havrettskonvensjonens regler om jurisdiksjonsregler begrenser derfor ikke adgangen til å inspisere skip mistenkte for å smugle våpen, til forskjell fra hva som var situasjonen under den tidligere resolusjon 1970.
Vid og uklar autorisasjon til øvrig maktbruk
Den viktigste bestemmelsen, foruten flyforbudssonen, står i operativt avsnitt 4. Her slår Sikkerhetsrådet med bred penn fast at FNs medlemsstater kan ta i bruk «all necessary measures» for å beskytte sivilbefolkningen og sivilt befolkede områder i Libya. Denne bestemmelsen, som etter sin ordlyd åpner for direkte bruk av makt mot libyske bakkestyrker, kom inn i tolvte time på initiativ fra USA og Storbritannia.
Årsaken til at denne bestemmelsen kom med ved siden av flyforbudssonen var antagelig at situasjonen for opprørerne forverret seg meget raskt dagene rett før resolusjon 1973 ble vedtatt. Som en reaksjon på opprørernes tilsynelatende situasjon, og for å unngå nye forhandlinger i Sikkerhetsrådet om en ny resolusjon med dette innhold, presset initiativtakerne frem også denne utvidede autorisasjonen til å bruke makt.
I et forsøk på å unngå en situasjon tilsvarende den i Irak oppstilte Sikkerhetsrådet i samme bestemmelse et forbud mot okkupasjon av Libysk territorium. Bakkestyrker er med andre ord ikke helt utelukket, forutsatt at de deltar i kortvarige aksjoner. Men, til tross disse presiseringene, har bestemmelsen likevel gitt opphav til tolkningstvil og heftig debatt.
Et iøynefallende spørmål er hvordan en skal trekke grensen mot okkupasjon. Det er åpenbart at CIA og MI5 sin mer eller mindre offisielle tilstedeværelse og militære rådgivning til opprørerne går klar av bestemmelsen. Men hvor langvarig må en væpnet bakkeaksjon vare for å kalle det en okkupasjon? Og hvor stort område må disse styrkene i så fall kontrollere?
Gaddafi som mål
Et annet tolkningsspørsmål er om resolusjon 1973 gjør Gaddafis person til et lovlig angrepsmål. Spørsmålet fikk stor mediaoppmerksomhet fordi USA og Storbritannia hadde forskjellige syn på tolkningen. Storbritannias tolker resolusjonen dit hen er at målrettede angrep mot Gaddafi er tillatt, mens USA ser ut til å ta det motsatte standpunkt.
Spørsmålet kan brytes ned i to problemstillinger. For det første kan krigens folkerett innebære en begrensning i adgangen til å angripe Gaddafi personlig. Imidlertid er han – i alle fall de facto – leder for den libyske hæren. Som deltaker i konflikten vil han derfor være et lovlig mål etter krigens folkerett.
Den andre problemstillingen er imidlertid mer tvilsom; Kan man angripe Gaddafi personlig innenfor rammen av operativt avsnitt 4? Maktbruken i resolusjonen er etter ordlyden begrenset til det som er nødvendig for å beskytte sivilbefolkningen. Det har blitt hevdet at angrep mot Gaddafi selv ikke er absolutt nødvendig for å redde sivile.
På den annen side har ikke frasen «all necessary means» tidligere blitt tolket så snevert at angrepene er begrenset til det som er absolutt nødvendig for å berge sivile. En så restriktiv fortolkning vil bryte mot langvarig tolkningspraksis fra FN-organene.
Det er neppe mulig å gi et generelt og klar svar på denne problemstillingen. Antagelig må statene som intervenerer ha en bred skjønnsmargin når de velger sine mål. Det kan derfor se ut til at direkte angrep mot Gaddafi er tillatt under resolusjonen, såfremt et slikt angrep med rimelighet kan sies å være et ledd i beskyttelsen av sivile.
Væpning av opprørere for å verne sivile?
I samme gate finner man problemstillingen om hvor vidt de allierte lovlig kan forsyne opprørerne med våpen, til tross for våpenembargoen. USA har uttalt at de tolker resolusjonen slik at det å forsyne opprørerne med våpen er et tiltak for å beskytte sivile, og dermed lovlig. Argumentasjonen er ikke åpenbart overbevisende. Selv om resolusjon 1973 kom senere enn våpenembargoen, så er operativt avsnitt 4 en generell regel. Våpenembargoen fremstår med andre ord som lex specialis i forhold til autorisasjonen til å beskytte sivile med «all necessary means».
Dette tolkningsproblemet er imidlertid løst ved at operativt avsnitt 4 i resolusjon 1973 slår fast at retten til bruk av «all necessary measures» gjelder uavhengig av operativt avsnitt 9 i resolusjon 1970, hvor embargoen er hjemlet. Følgelig kan de allierte landene lovlig væpne opprørerne hvis dette skjer som et ledd i beskyttelsen av sivilbefolkningen og sivile områder. Å gjøre en forsvarlig vurdering på dette punktet er åpenbart vanskelig, og byr samtidig på store bevismessige utfordringer.
Ingen endelig løsning
Resolusjonen tegner ikke opp noen endelig løsning på krisen i Libya. Formålet er som nevnt bare å oppnå en våpenhvile. Derfor understreker resolusjonen også at partene må finne en politisk løsning på konflikten. En slik løsning ser imidlertid ut til å være helt urealistisk i skrivende stund.
Sikkerhetsrådets resolusjoner har allikevel, ved å overføre av situasjonen i Libya til den internasjonale straffedomstolen (ICC), staket ut en kurs for rettsoppgjøret. Kritikerne av denne overføringen har hevdet at den gir Gaddafi mer grunn til å kjempe til siste slutt. Pessimistenes spådommer ser imidlertid ikke ut til å ha slått til. For eksempel var en av årsakene til at den libyske utenriksministeren Musa Kusa deserterte, i følge amerikanske diplomater, at han fryktet han ville bli tiltalt ved ICC.
Musa Kusa kan selvfølgelig ikke være trygg på at han blir spart av ICC. Men det følger av ICCs formålsbestemmelse at domstolen skal fokusere på de groveste forbrytelsene. Ser man dette i sammenheng med påtalemyndighetenes begrensede ressurser og tid virker det lite sannsynlig at det tas ut internasjonal tiltale mot Kusa, som har overgitt seg frivillig til de allierte mens konflikten fortsatt pågikk.
I Storbritannia kan han imidlertid vente seg tiltale. Musa Kusa antas nemlig å være en av hovedmennene bak Lockerbie-bombingen i 1988.
